Norge er en internasjonal bistandsstormakt og markerer seg som en viktig donor innen sikkerhetssektorreform (SSR). NUPI finner i en undersøkelse at den nasjonale kunnskapen om SSR er begrenset. Norge har ikke utarbeidet et overordnet strategisk rammeverk for SSR. Det er derfor synd at spørsmålet om hva SSR er og bør være ikke stilles i norsk utviklingspolitisk debatt.
Skrevet av Trine Nikolaisen, NUPI, i Bistandsaktuelt
‘Vi driver ikke med SSR’
SSR er et rammeverk for å støtte oppbygging og reform av sikkerhets- og justisinstitusjoner i land som har vært preget av konflikt eller autoritært styresett. SSR har blitt en viktig del av FNs fredsbyggingstilnærming og utfordrer de tradisjonelle skillene mellom utvikling og sikkerhet.
I forbindelse med en fersk kartlegging av Norges engasjement innen SSR gjennomførte NUPI et stort antall intervjuer med folk i Utenriks-, Forsvars- og Justisdepartementet, i tillegg til Politiet, Norad og ulike utviklingsorganisasjoner. Målet var å belyse hva Norge gjør på feltet, hvor vi er engasjerte og med hvilke midler.
Tross begrepets gjennomslagskraft og Norges høye internasjonale profil, fant vi at den nasjonale kunnskapen om SSR er begrenset både blant saksbehandlere, folk som jobber i felt og andre relevante aktører. Norge har ikke utarbeidet et overordnet strategisk rammeverk for SSR, og planlegging og gjennomføring av prosjekter er i stor grad desentralisert. Dette står i motsetning til anbefalte retningslinjer og har konsekvenser for koordinering, informasjonsflyt og samstemthet. Mest påfallende er likevel det totale fraværet av debatt og engasjement rundt temaet i utviklingsmiljøet. Standardfrasen blant norske utviklingsaktører er at de ‘ikke driver med SSR’ – det er det andre som tar seg av. Dette er et overraskende utsagn, særlig tatt i betraktning at begrepet faktisk oppstod i utviklingskretser på slutten av 1990-tallet, nærmere bestemt i britiske DFID (tilsvarende Norad).
Sikkerhet for folk flest
At sikkerhet har stor betydning for utvikling, er ikke lengre kontroversielt. Det er vanskelig å forestille seg at meningsfull utvikling kan finne sted så lenge en stat ikke er i stand til å garantere for befolkningens sikkerhet. I skjæringspunktet mellom det som tidligere var sett som separate domener, har det derfor oppstått nye policyområder. Sikkerhetssektorreform er et eksempel på dette. SSR omfatter politi, militærvesen, etterretningstjeneste, straffedomstoler og fengselsvesen – og ikke minst sivile institusjoner med kontrollfunksjon over disse. Målet er å sikre at sikkerhetssektoren er legitim, i tillegg til å være effektiv. Det vil si at den fungerer i tråd med normer som godt styresett og demokratiske rettsprinsipper, slik at vanlige folks sikkerhet ivaretas på en best mulig måte.
Er sikkerhet og utvikling uforenelig?
Hva er årsaken til utviklings-Norges unnvikenhet i forhold til SSR? Og hva betyr dette for den delen av Norges bistand som retter seg mot sikkerhetssektoren?
Mange utviklingsaktører har tradisjonelt voktet seg vel for å bli oppfattet som for politiske eller partiske. Særlig gjelder dette humanitære organisasjoner hvis arbeid avhenger av respekten for et nøytralt, humanitært rom. Også frykten for en ‘sikkerhetifisering’ av bistand – at bistand underordnes et sikkerhetsrasjonale – utgjør en bekymring. Kritiske røster hevder at utviklings- og sikkerhetsmiljøene opererer med uforenlige mål, metoder og tidsperspektiv. SSR hviler imidlertid på mange av de samme ideene som mer tradisjonell utviklingsbistand. Mennesker står i sentrum av analysen, ikke staten, og det antas at en legitim sikkerhetssektor vil legge forholdene til rette for, eller direkte bidra til, langsiktig utvikling.
I praksis blir SSR likevel ofte gjennomført på en teknisk og apolitisk måte. I Afghanistan har gjennomføringen av politi- og forsvarsreform hatt utgangspunkt i teknisk trening, samt oppgradering av utstyr og infrastruktur. Tiltakene har blitt kritisert for ikke å være integrert i langsiktige utviklingsplaner. Det er heller ikke avklart hvem som på lengre sikt skal ha ansvaret for å lønne sikkerhetsstyrkene som har blitt trent opp og bevæpnet i det lutfattige landet.
Utviklings- og SSR-miljøene har nå eksistert side ved side i over ti år uten å bli nevneverdig bedre på å samarbeide. I tilfellet Afghanistan forklares utviklingsaktørenes skepsis med at reformtiltakene, og beslutningene bak, ble behandlet som tekniske anliggender. Dette begrenset muligheten for en grundig diskusjon av strategier og langsiktige mål og virket fremmedgjørende på utviklingsaktørene. Det har vært minimal koordinering mellom de ulike reformene, og justisreform har blitt neglisjert. Man kan spørre seg hvor gjennomtenkt oppbyggingen av en politistyrke er, såfremt man ikke samtidig øker rettskjedens evne til å bringe et økende antall etterforskede saker videre til rettssalen. Og hva med forholdene og kapasiteten i fengslene?
SSR på norsk
Norge er et lite land med store ressurser og høy faglig kompetanse. Samtidig har vi ambisjoner om å være en stormakt når det kommer til norske kjerneverdier som fred, likestilling og utvikling. Kombinasjonen gjør SSR til et velegnet utenrikspolitisk virkemiddel. Støtte til SSR-aktiviteter kanaliseres hovedsakelig gjennom multilaterale kanaler som FN, OSSE og NATO. Engasjementet reflekterer således Norges bredere utenrikspolitiske interesser.
Ikke-europeiske land er stadig oftere mottagere av norske SSR-tiltak. Nylig ble et mulig norsk bidrag til forsvarsreform i Sør-Sudan utredet. En slik orientering vekk fra kjente farvann innebærer store utfordringer. Norske jurister, eller eksperter på etterretning og kriminalteknikk, er ikke nødvendigvis eksperter på land i Sør. Ekspertise fra Norad og andre aktører med relevant utviklingskompetanse vil derfor bli stadig viktigere. I mange utviklingsland er de formelle statsinstitusjonene verken de eneste, de mest pålitelige eller de mest effektive kildene til sikkerhet og rettferdighet for folk flest. Som donor må man være kjent med kompleksiteten på bakken for å lykkes.
Utviklings-Norge må på banen
Målet med norsk SSR-støtte må være å skape bærekraftige endringer. Norske skattebetalere fortjener at støtten til SSR skaper resultater på bakken, enten de er definert som flere kvinnelige politibetjenter, økt tilgang til domstoler eller bedrede soningsforhold i fengsler. Det samme gjør målgruppen i partnerlandene. Dette krever respekt for prinsippene SSR hviler på; helhetlig tilnærming, lokalt eierskap og kontekstsensitivitet. Ønsker norske myndigheter å forbli en seriøs og ledende aktør innenfor SSR, må man etterstrebe kvalitet i planlegging, man må jobbe med gode partnere, og evaluere og følge opp prosjekter. SSR-miljøet har mye å lære av det langt mer etablerte utviklingsmiljøet, både når det gjelder design og implementering. Dette forutsetter for det første at de blir invitert til forhandlingsbordet og for det andre at de selv erkjenner at de har en plass der.
Kim N. Gabrielli 